×

政策性银行迎来资本约束时代 建立人民币自由兑换过程中的风险控制框架

17/03/07 来源:http://www.csybkj.cn
与商业银行相比,政策性银行过去在资本充足率方面没有明确标准。但随着国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行规模不断

  

  与商业银行相比,政策性银行过去在资本充足率方面没有明确标准。但随着国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行规模不断发展壮大,面临着资本金不足的问题,建立资本充足率约束机制,加强风险管控显得尤为重要。此次国务院对国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行改革方案的批复明确提出,进出口银行和农发行确立以资本充足率约束机制,而已经进行过一轮改革的国开行要强化资本约束机制

  近日有消息称,上海自贸区已率先做好全面实行人民币资本项下可兑换的技术准备。随着人民币汇率形成机制改革逐步成熟,“资本走出去”推动人民币国际化进程提速以及国际货币基金组织(IMF)考虑将人民币纳入特别提款权(SDR)货币篮子,资本账户开放已成为决定中国金融融入全球化进程的一个重要变量。

  2008年国际金融危机之后,中国一直在积极推进资本账户开放,以推进贸易和投资便利化,促进先进技术和关键设备、必需资源及原材料的进口。近几年,中国资本账户开放的步伐大大超出此前的预期。首先,人民币支付价值快速上升。央行致力于两年之内实现利率市场化,不断推进与更多国家实现人民币双边互换。根据环球同业银行金融电讯协会(SWIFT)数据,目前人民币是全球第二大贸易融资货币,也是全球第五大最被广泛使用的交易货币。从流动性角度来看,中国央行与20多个国家签署了双边本币互换协议,离岸人民币存款超过2万亿元,且离岸人民币债券和其他人民币资产市场蓬勃发展。2014年以来,中国已经与英国、德国、卢森堡、法国分别签署了人民币清算协议,与英国、德国和法国还分别获得800亿元人民币合格境外投资者(RQFII)的额度,如果加上与瑞士央行刚刚签订的协议,在欧洲已经形成伦敦、法兰克福、巴黎、卢森堡、瑞士“五足鼎立”的人民币离岸中心格局,这对人民币资本项目可兑换提出了新的要求。

  4月12日,中国政府网公布了国务院对国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行改革方案的批复,同意了3家银行的改革方案。

  批复中,国家开发银行明确定位为开发性金融机构,而中国进出口银行、中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。此前被广泛关注的政策性银行资本充足率问题此次更被明确纳入改革内容之中。3家机构改革的获批,标志我国政策性金融机构改革取得了重大突破和实质性进展。

  明确政策性银行定位

  “此次改革明确了国开行的开发性金融机构的功能定位,以及进出口银行和农发行的政策性金融机构定位,合理界定了业务范围,这是深化改革的重要内容。”国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠表示。

  2008年,国开行开始由政策性金融机构向商业化转型。在国际金融危机爆发后,其在基础设施、基础建设以及应对金融危机方面的重要作用进一步凸显,但其定位却不甚清晰。此次的开发性金融定位,明确了国开行的“回归”。

  但这并不是简单的回归。在改革方案的制定上,按照“一行一策”的原则,根据3家银行业务领域和实践经验的不同,提出了差异化的方案。

  开发性金融和政策性金融的差异在于,开发性金融的投资周期更长、风险更高,项目选择有自主性,而政策性金融机构以政策性融资为主,主要服务外贸、“三农”等领域。

  “这3家机构与商业银行相比有很大的特殊性。”业内专家认为。以国开行为例,需要更加注重财务可持续性,这意味着国开行需要依托国家信用,根据国家战略主动寻找项目,同时还需保障资金的安全性,实现中长期保本微利,因此更为市场化。

  而进出口银行和农发行主要在推动我国进出口企业“走出去”和支持“三农”、保障粮食安全方面发挥作用,政策性更强。央行相关负责人表示,这意味着其需要基本实现中长期可持续发展,但不排除在特定年景、特定项目局部赔钱。

  划清业务范围

  此次改革明确提出,国开行和进出口银行要合理界定业务范围,农发行要通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算,明确责任和风险补偿机制。

  1994年,3家机构作为中国的政策性银行成立。3家政策性银行成立的初衷主要是为了解决政策性业务和商业性业务不分的问题。多年来,它们为中国的“两基一支”(基础设施、基础建设、支柱产业)建设、机电产品和成套设备出口、粮棉油收购等提供金融服务,特别在应对国际及区域金融危机冲击等方面,发挥了不可替代的重要作用。

  “但我国政策性银行的发展模式和发达国家有所不同。”对外经贸大学校长助理丁志杰表示,我国政策性银行在发展中,既有政策性业务也有自营业务和商业银行业务,这也引发了一些争议。

  如农发行在2004年以前,对政府补贴等依赖较大,在随后的转型中,也开始涉足商业性贷款。去年,农发行已经开始对自营业务及政策性业务等进行了划分,明确各项业务占比。

  “公司治理方面也是此次改革的亮点。”张承惠表示,此前,3家机构的公司治理有一定缺陷,在政策性银行的战略目标、年度经营方针等方面都存在问题。此次改革在完善组织架构和治理结构方面将采取一些措施,在激励机制方面也应有所调整。“相信此次改革会给3家机构带来新的发展机遇,也将对我国应对复杂国际国内环境推动经济发展方式和产业机构调整发挥积极作用。”

  强化风险管控

  此次改革明确提出,进出口银行和农发行确立以资本充足率约束机制,而已经进行过一轮改革的国开行要强化资本约束机制。

  与商业银行相比,政策性银行过去在资本充足率方面没有明确标准。但随着3家机构规模不断发展壮大,面临着资本金不足的问题,建立资本充足率约束机制,加强风险管控显得尤为重要。

  “政策性银行也是银行,特别是自营业务,面临与商业性银行一样的风险,需要按照相关的标准进行监管。”丁志杰认为,因此政策性银行也需要满足一定的资本充足率要求。有了资本金充足率标准,监管也可以更到位。

  此次改革在降低政策性银行资金成本方面也能起到积极效果。一方面,在强调3家机构的开发性金融和政策性金融定位后,有助于降低其在债券市场等的融资成本;另一方面,还可形成利润留成等机制,让银行的经营利润转化为资本金,有助于其实现中长期可持续发展。

  其次,人民币达到进入特别提款权货币篮子的“门槛”。IMF对纳入SDR篮子货币的标准有二:一是符合“主要交易国”标准,即该货币发行国在过去5年内货物和服务出口额位居世界前列;二是“使用自由”标准,即货币在国际交易支付中广泛使用并在主要外汇市场中广泛交易。扩大资本项目可兑换程度,既可消除人民币加入SDR的技术障碍,也利于打消部分国家在资本项目可兑换方面的要价,因此,资本账户开放成为决定人民币是否进入SDR的一个重要的关键变量。

  第三,随着中国“双缺口”(资金和外汇)向“双剩余”(资金和外汇)转变,以及“一带一路”等对外开放战略的全面实施,中国已经成为全球最为重要的资本输出国之一,这对资本账户开放势必形成倒逼机制。

  据粗略估算,中国资本账户目前开放程度已达到85%,剩下项目主要集中于三大类:一是主要对境内经营性机构和个人在境外直接投资的限制;二是对股权类投资的限制;三是对债务证券投资的限制,包括对境内经营性机构到境外发行公司债券及其他债务证券的限制。

  对于第一类,我国实施的是“部分开放,有限流出”的个人境外投资政策,国务院提出要建立个人投资者境外投资制度,有利于调整优化国家的对外资产负债表结构。过去,中国外汇储备的主要投资标的是美国国债,而鼓励对外直接投资,不仅有助于中国的贸易平衡,也有助于遭遇所谓的货币错配风险和资本损益风险。然而对于后两类,由于主要是非居民参与国内货币市场、基金信托市场以及买卖衍生工具,都是杠杆率高、风险监管难度大的项目。因此,国际上对此类项目也比较审慎。

  笔者认为,在开放资本账户的过程中,中国应同步建立全面的资本账户开放下的风控框架,对资本账户开放路径也应本着“先长期后短期,先直接后间接”的原则,以便对跨境资金进行监测和风险管理,进而有利于掌握资本流向的主动权。

  首先,针对短期资本流动风险的监管。由于在短期资本流动风险中,证券投资变现能力最强,其带来的市场波动性也较大;短期债券具有较大的不确定性和偿债风险;衍生金融工具虽然可以对冲金融风险,但是由于其允许杠杆操作以及相关的做空机制,使其相对于基础产品市场具有更大的投机性和波动性,一旦出现重大金融风险事件或美国启动加息进程等,中国应有针对性地重点实施临时管制措施。

  其次,针对重点跨境融资项目的监管。为了规避资本账户开放后急升的外债风险,监管部门需要密切对境外融资规模、币种和期限都有相应的风险管理规则,市场主体按照这些规则可以计算出自己能自主从境外融资的数量和结构,这样能有效避免外债的膨胀和币种错配,防范出现外债危机。此外,针对非法目的的资本重点监控,如涉及洗钱、恐怖融资、过度利用避税天堂的跨境金融交易等。

  但也有专家建议,对政策性银行和商业性银行也应区别对待。政策性银行的资本充足率标准可参照大型非系统性银行10.5%的标准,但政策性业务和自营业务等可以采取差别化资本金管理,对于政策性银行的存贷比、贷款集中度等指标的监管,也需要体现差异化。

  最后,要根本解决跨境资本流动风险还应积极参与全球金融治理与规则制定,积极推动国际汇率制度,国际收支调节体系,国际资本流动管理,以及国际货币金融政策方面改革与协调,建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制,这是在全球层面上有效规避资本账户开放风险的制度框架。

  (作者为中国国际经济交流中心副研究员)

www.csybkj.cn 金融论坛 版权所有 Copyright © 2002-2016